O promeni Ustava i Ustavnom sudu
prof. dr Vladan Petrov za PRAVNIK U PRAVOSUĐU
Paragraf intervju - JANUAR 2017
Radna grupa za izradu analize izmene ustavnog okvira, čiji ste član, a koju je obrazovala Komisija za sprovođenje Nacionalne strategije reforme pravosuđa za period 2013-2018. godine, izradila je Pravnu analizu ustavnog okvira o pravosuđu u Republici Srbiji. Možete li nam ukratko predstavi-ti zaključke do kojih ste tokom rada došli?
Izdvojio bih nekoliko najvažnijih zaključaka.
Najpre, ustavna načela o sudskoj vlasti treba definisati preciznije i sistematičnije. Na početku odeljka o sudskoj vlasti, treba navesti temeljne ustavne garancije, institucionalne i personalne, kojima se uređuje položaj sudova i sudija, a ne da one budu razuđene po celom odeljku. Zatim, potrebno je urediti način izbora sudija tako da se umanji uticaj političkog činioca, odnosno svede na najmanju moguću meru. U tom smislu, predlažemo promene koje imaju za cilj da se bolje definišu nadležnosti Visokog saveta sudstva, a iz njegovog sastava uklone pojedini nosioci političkih funkcija, poput predsednika nadležnog skupštinskog odbora, a možda i ministra pravde.
Najzad, treba ojačati stalnost sudijske funkcije.
To bi se moglo obezbediti na dva načina: ukidanjem tzv. probnog mandata za sudije koje se prvi put biraju i ustavnim propisivanjem osnova za prestanak sudijske funkcije, koji su prema važećem ustavnom rešenju prepušteni zakonodavcu. Odgovarajući predlozi učinjeni su i sa ciljem adekvatnog ustavnog pozicioniranja javnog tužilaštva.
Veliki broj zaključaka se odnosi na izbor nosilaca pravosudnih profesija. Koji su najveći nedostaci trenutne regulative i u kojoj meri utiču na nezavisnost pravosuđa u Srbiji?
Način izbora sudija je jedna od najvažnijih institucionalnih garantija nezavisnosti sudstva.
Važeći ustav se opredelio da izbor sudija poveri Visokom savetu sudstva kao nezavisnom državnom organu, ali je u tom nastojanju stao na pola puta. VSS bira sudije koje se biraju na stalnu sudijsku funkciju, ali ostavlja nadležnost Narodne skupštine kad je reč o izboru lica koja se prvi put biraju na sudijsku funkciju, na mandat od tri godine. VSS treba da bude isključivo nadležan za izbor svih sudija. Izbor sudija koje se prvi put biraju na tu funkciju od strane Skupštine je ustavna mimikrija kojom se pokušava sakriti politički uticaj pri izboru sudija tako što prvi izbor mora da prođe parlament, da bi se potom VSS-u prepustila “ široka” nadležnost, koja, međutim, može da se kreće samo u granicama odabira koji je Skupština prethodno učinila. Prvi izbor sudija na mandat od tri godine u našoj praksi se nije pokazao kao dobro rešenje i zato smo u Radnoj grupi saglasni da ga treba ukinuti.
Narodna skupština bira i predsednika Vrhovnog kasacionog suda, kao i predsednike svih sudova. Ni to ne sme ostati nadležnost Skupštine, već mora postati nadležnost VSS-a. Zaista je krajnje nelogično i neopravdano da Skupština bira i sudije “početnike” i predsednike sudova, uključujući i predsednika najvišeg suda.
Koji su sledeći koraci radne grupe? U Pravnoj analizi se, kao drugi korak, pominje izrada Nacrta izmena Ustava. Da li u skorije vreme možemo očekivati i predstavljanje analize i javnu raspravu na tu temu?
Pravnu analizu treba da usvoji Komisija za sprovođenje nacionalne strategije reforme pravosuđa. Očekujem da će to biti učinjeno na jednoj od narednih sednica početkom ove godine. Ako Komisija stane na stanovište da treba raditi nacrt dela Ustava koji uređuje sudsku vlast, mi ćemo nastaviti sa radom, ali mi se čini da bi to mogao biti uzaludan posao, ako se nosioci političke vlasti ne izjasne da li će, u kom pravcu i u kom obimu, otpočeti zvanična radnja na promeni Ustava.
U svakom slučaju, platforma za ustavnu reformu sudske vlasti koju postavlja ova pravna analiza je dobra. O njoj su se pozitivno izjasnili i predsednici sudova na konferenciji u Palati Srbije 29. novembra 2016. godine, kao i pojedini članovi Venecijanske komisije, poput profesorke Hane Suhoc-ke, počasnog predsednika ove komisije. Da li će ovaj tekst biti “mrtvorođen” ili će biti pretočen u nacrt odeljka Ustava o sudskoj vlasti, pitanje je na koje odgovor moraju dati relevantni politički činioci. Da budem konkretan: Vlada, koja je i imenovala članove Komisije za sprovođenje nacionalne strategije reforme pravosuđa.
Akcionim planom za Poglavlje 23. u Pregovorima o pristupanju Evropskoj uniji Srbija se obavezala da promeni Ustav u delu koji se odnosi upravo na pravosuđe. Kada očekujete da ćemo ući u postupak izmene Ustava i da li je, po Vašem mišljenju, bolje doneti potpuno novi Ustav ili je dovoljno izmeniti sporne odredbe postojećeg?
Nemam nikakva saznanja o tome kada će i da li će uopšte doći do promene Ustava.
Očigledno da se nikakva zvanična radnja na tom planu ne može očekivati pre nego što se okončaju predsednički, a možda i parlamentarni izbori, ako ih bude. Savetujem političke činioce da se ne igraju s Ustavom i da ne pomišljaju da ga promene “preko noći”. Valjda težimo da postanemo ozbiljna država, a u takvoj državi mora da postoji jasna ustavna strategija pre nego što zvanično otpočne revizioni postupak.
Kad je reč o tome da li izvršiti tzv. totalnu ili parcijalnu reviziju Ustava, ne vidim ozbiljan razlog za donošenje kompletno novog ustava.
Postojeći, uz odgovarajuće korekcije, svakako nije prepreka za evropske integracije, ako se pokaže da su one u budućnosti najbolja opcija za Srbiju. Ni važeći ustav nije “nov”. U proceduralnom smislu izveden iz prethodnog, on je i sadržinski, u osnovi, isti kao Ustav od 1990. godine.
Dakle, ja sam za parcijalne i to minimalne promene, one koje će otkloniti ozbiljne nedostatke u postojećem tekstu, i koje će stvoriti bolju normativnu osnovu za funkcionisanje pravne države. Pravna država je ideal kome treba da težimo, a EU je samo jedan od mogućih okvira u kojima se pravna država može ostvarivati.
Zastupam godinama tezu da Ustav treba menjati zbog nas, odnosno zbog naše države i naših građana, a ne zbog EU. Nije to zatvaranje u sopstvene okvire, nego rad na sebi, uz poštovanje pravih evropskih načela i vrednosti, da bi nas i drugi poštovali kao pouzdane “partnere”. U tom procesu, možemo tražiti pomoć od institucija kao što je, na primer, Venecijanska komisija, ali to ne smemo raditi licemerno, kako su nosioci političke vlasti činili od 2000. godine. Saveti i preporuke Venecijanske komisije ne mogu se predstavljati domaćoj javnosti ni kao ultimatumi, jer to nisu, niti njena mišljena smeju biti legitimacijski “plašt” za eksperimentalna ustavna rešenja kakvih nigde drugde u Evropi nema ili su ta rešenja incidentna u pojedinim državama.
Član ste i radne grupe za izradu smernica za reformisanje i razvoj Pravosudne akademije. Dokle se stiglo sa analizom trenutnog stanja i funkcionisanja Pravosudne akademije?
Ta radna grupa je radila intezivno u proleće 2014. godine i završila svoj posao tako što je sačinila izveštaj u kojem je istaknuto više nedostataka u zakonskoj regulativi Pravosudne akademije, ali je ukazano i na ozbiljan raskorak između normativnog i stvarnog u funkcionisanju ove institucije. Nije dovedena u pitanje ideja o postojanju Pravosudne akademije niti njena načelno pozitivna uloga u obrazovanju kvalitetnih kadrova u pravosuđu, ali je ocenjeno da još mnogo toga treba da se uradi normativno i stvarno da bi Akademija postizala odlične rezultate i uživala ugled sličnih institucija u Evropi.
Šta bi trebalo menjati u radu ove institucije i da li će nekih promena biti u 2017. godini?
Od tog doba, kada je izveštaj o Pravosudnoj akademiji učinjen dostupnim javnosti, prošlo je dve i po godine i nisam se bavio radom ove institucije. Ipak, izneo bih svoje mišljene, ali ne kao član raznih komisija i radnih tela. Projekat “Pravosudna akademija” je bio vrlo ambiciozno postavljen. Išlo se dotle da se ovoj instituciji nađe mesto u Ustavu. Mislim da je došlo do izvesnog “hlađenja”, tačnije realnijeg poimanja pozicije i uloge Akademije koja treba da obučava i usavršava kadrove u pravosuđu, ali koja nije ni korektiv za rad na pravnim fakultetima na kojima nema ili nema u dovoljnoj meri pravne prakse, a još manje (jedini) institucionalni kanal za izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju. To je, smatram, dobro i za budućnost Pravosudne akademije. U suprotnom, sasvim opravdana ideja o potrebi stalnog obučavanja i usavršavanja kadrova u pravosuđu na ovaj način bila bi u potpunosti obesmišljena.
2013. godine Ustavni sud je vojom odlukom utvrdio da odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kojim je bilo propisano da su od poništavanja u postupku po ustavnoj žalbi izuzete sudske odluke, nisu u saglasnosti sa Ustavom. Međutim, čini se da je i dalje sporno pitanje odnosa Ustavnog i redovnih sudova?
Ta odluka Ustavnog suda bila je sasvim ispravna, jer je zakonodavac 2011, izmenama Zakona o Ustavnom sudu, modifikovao dejstvo ustavnosudske odluke kojom se utvrđuje da je povređeno nečije ustavno pravo odlukom suda. Takvo ovlašćenje zakonodavca ne proizlazi iz ustavne odredbe koja glasi: “Ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.” Dakle, ustavna žalba za predmet ima bilo koji pojedinačni akt ili radnju državnog organa ili organizacije koja vrši javna ovlašćenja, što znači da Ustav ne daje osnov da se sudske odluke kao pojedinačni akti tretiraju drukčije od ostalih pojedinačnih akata. Stoga, ako je Zakon o Ustavnom sudu predvideo da se pojedinačni akt kojim je povređeno ili uskraćeno ustavom zajemčeno pravo poništava, onda se to mora odnositi i na sudske odluke. Na njih pogotovo, jer se u praksi najčešće sudskim odlukama i povređuju ustavom zajemčena prava.
Naravno, odluka Ustavnog suda od 2013. nije dovela do smirivanja latentne napetosti između Ustavnog suda, kao “čuvara ustava i ustavnosti” i Vrhovnog kasacionog suda kao najvišeg suda. Ta napetost postoji i u drugim državama. Nekad se ispoljava jače, nekad slabije. Ona je, u izvesnom smislu, logična posledica nemogućnosti da se jasno razgraniče nadležnosti ustavnog suda i redovnih sudova u vršenju funkcije zaštite ustavom zajemčenih prava.
Odnos između Ustavnog suda i Vrhovnog kasacionog suda može se, delom, “relaksirati”, odgovarajućim ustavnim izmenama, ali ponajviše zavisi od nivoa ustavne kulture koju karakteriše i svest o neophodnosti saradnje između ustavnog suda i redovnih sudova u zaštiti ustavnih prava. Od takve ustavne, i uopšte pravne, kulture mi smo još uvek daleko, ali odgovarajuća ustavna rešenja mogu stvoriti solidnu pretpostavku za “mirnu koegzistenciju” između Ustavnog suda i Vrhovnog kasacionog suda.
Ovih dana sam, pod pokroviteljstvom OEBS-a, zajedno sa jednom vrednom saradnicom, završio radnu verziju Ustavnopravne analize odnosa između Ustavnog suda i redovnih sudova u Srbiji. O njenim rezultatima je još rano govoriti. Treba da “rukopis odleži”. U svakom slučaju, nema idealnog normativnog modela odnosa između ustavnog suda i redovnih sudova, a napetost između ovih organa je prirodna i otklonjiva samo u meri u kojoj su Ustavni sud i Vrhovni kasacioni sud spremni da pokažu nešto više poštovanja jedan prema drugom, odnosno da se uzdrže od preterane surevnjivosti i insistiranja na svojim “ekskluzivnim” pozicijama i pravima. Rečju, zaštita ustavom zajemčenih prava kao ustavnih vrednosti moguća je samo komplementarnom aktivnošću oba organa.
Nakon nedavnog izbora devet sudija Ustavnog suda, ponovo je u javnosti pokrenuto pitanje reforme ustavnog sudstva i promene načina izbora sudija ovog suda. Kakav je Vaš stav po ovom pitanju?
Nedavni izbor sudija Ustavnog suda nije pokrenuo pitanje reforme ustavnog sudstva i promene načina izbora ustavnih sudija. Ništa se nije desilo. Nekoliko medijskih komentara o predloženim i izabranim kandidatima za koje se tvrdilo da su stranački ljudi i to je sve. Uopšte, ni mediji ni stručna javnost, a da ne govorim o Narodnoj skupštini, nisu poklonili pažnju izboru sudija Ustavnog suda koja odgovara ustavnom rangu i značaju ovog organa. To je samo jedan od pokazatelja da je izgradnja pravne države mukotrpan i dug proces i da Srbija još uvek nije, ono što političari olako izgovaraju, pravna država ili država vladavine prava. Da jeste, izbor Ustavnog suda bi bio prvorazredni događaj, a kandidati za sudije Ustavnog suda, svi do jednog, dokazani pravnici iz redova najviših sudova, kao i profesora prava, sa neporecivim stručnim i ljudskim kvalitetima.
Inače, način izbora sudija Ustavnog suda, kakav ga propisuje Ustav, teorijski je optimalno rešenje. Ne vidim koji bi način izbora bio bolji od ovog. Tri grane vlasti, zakonodavna, oličena u Skupštini, izvršna, oličena u organu koji je ovoj vlasti najbliži - predsedniku Republike, i sudska, oličena u Vrhovnom kasacionom sudu, biraju, odnosno imenuju po pet sudija. Ipak, podsetio bih samo da je moć Ustava krajnje ograničena, štaviše ona je ništavna u državi u kojoj se sudije Ustavnog suda određuju daleko od očiju javnosti i gde, izgleda, ni sami ovlašćeni predlagači, odnosno organi koji formalno biraju i imenuju sudije - Narodna skupština i predsednik Republike - nisu još uvek spoznali koliko je teško u maloj Srbiji naći toliko istaknutih pravnika, koji će imati snagu i čvrstinu da nose “ teret” čuvara Ustava: da Ustav čuvaju i od onih koji su ih predložili, odnosno izabrali. Ustav, možda više nije onaj “pravni Golijat”, kakav je nekad bio, ali nije ni “David” (R. Marković). Njegovo dostojanstvo treba da čuvaju najbolji “čuvari”.
U svakom slučaju, standard “istaknuti pravnik” pokazao se kao vrlo manipulativni uslov za izbor sudija Ustavnog suda i u budućoj reformi morao bi biti napušten preciziranjem iz čijih redova se biraju sudije Ustavnog suda, a možda i pokušajem da se u Zakonu o Ustavnom sudu definišu kriterijumi “istaknutosti”. Verovao sam u kategoriju “istaknutog pravnika”. Pišući o njoj, mislio sam da treba da opstane, ali nemamo mi tu pravnu kulturu koja će omogućiti da se dobra ideja razvija, a da se ne obesmisli čim je nastala.