Zastava Bosne i Hercegovine

prof. dr Vladan Petrov - intervju
Email Print


Ustavne promene

prof. dr Vladan Petrov za Pravni komplet

Paragraf intervju - JUL 2021



Neophodnost promene Ustava Srbije u delu o pravosuđu nastala je praktično odmah po njegovom stupanju na snagu. Domaća ustavnopravna nauka i Venecijanska komisija, u svom mišljenju iz 2007. godine, ocenili su da Ustav ima dosta slabosti, a da su one naročito izražene u delu koji se odnosi na sudsku vlast i javno tužilaštvo. Da samo podsetim na neke od njih: loše i konfuzno definisana načela o sudskoj vlasti; nedovoljne garantije stalnosti sudijske funkcije; izbor, sastav i nadležnosti Visokog saveta sudstva koji ne odgovaraju osnovnoj ustavnoj ulozi ovog organa - da garantuje i obezbeđuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija; izbor lica koja se prvi put biraju na sudijsku funkciju i javnih tužilaca od strane Narodne skupštine itd. Rečju, na "evropskom putu" i nezavisno od njega, Srbija mora postati stabilna ustavna demokratija. To nije moguće bez nezavisnog i odgovornog sudstva koje će biti osposobljeno i spremno da štiti ustavom zajemčena ljudska i manjinska prava u razumnom roku. Prvi i nužan pravni korak u ostvarivanju tog složenog zadatka jeste reforma Ustava u delu o pravosuđu ili, kako se to modernije kaže, definisanje adekvatnog "ustavnog okvira" za pravosuđe. Dakle, ova ustavna reforma ima najmanje političku dimenziju, a najviše je u interesu građana.

Dodao bih još i to da su pripremne radnje za promenu Ustava u delu o pravosuđu počele 2013. godine u okviru Komisije za sprovođenje Nacionalne strategije reforme pravosuđa (2013-2018). Iako sa prekidima, reforma Ustava u delu o pravosuđu je na dnevnom redu punih osam godina. Stoga, nije pitanje da li je ona neophodna i da li je pravi trenutak da se Ustav menja nego je pitanje da li postoji ijedan opravdani razlog da se ova ustavna reforma konačno ne sprovede do kraja.


Kad je reč o tekstu nacrta ustavnih amandmana koje je izradilo ministarstvo pravde, Venecijanska komisija je na plenarnoj sednici juna 2018. godine dala svoje mišljenje sa sugestijama za određene korekcije. Potom je ministarstvo pravde izmenilo taj tekst u skladu sa nekim od ponuđenih opcija, a Sekretarijat Venecijanske komisije je izdao Memorandum o kompatibilnosti oktobra 2018. godine. U vezi s tim dokumentom, u našoj javnosti ima izvesnih nedoumica iako je, po meni, sve jasno. Venecijanska komisija nije usvojila novo mišljenje, jer ne može da se izjašnjava dva puta o, praktično, istom tekstu. Ona je notirala Memorandum Sekretarijata o kompatibilnosti nacrta amandmana na ustavne odredbe o pravosuđu na plenarnoj sednici u oktobru 2018. Dakle, nije osnovana tvrdnja koja se mogla čuti i prethodnih nedelja da Memorandum nije ni bio na dnevnom redu plenarne sednice ovog tela i da je to dokument iza kojeg ne stoji Venecijanska komisija, već samo njen Sekretarijat. Posebno bih naglasio ključnu rečenicu Memoranduma, s kojom se i završava ovaj dokument. Ona glasi: "Postupljeno je prema preporukama koje je Venecijanska komisija formulisala u svom mišljenju CDL-AD(2018)011". Prema tome, kristalno je jasno, činjenično i pravno utemeljeno, da je finalni tekst nacrta ustavnih amandmana o pravosuđu iz oktobra 2018. godine dobio saglasnost Venecijanske komisije. Ako se u tom tekstu ništa suštinski ne bi menjalo, onda ga i ne bi trebalo ponovo slati Venecijanskoj komisiji.

Predlog Vlade za promenu Ustava iz decembra 2020. nije redigovan po članovima, već samo označava odredbe Ustava koje će se menjati, pravce promene i njihovo obrazloženje. Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo, krećući se u granicama tog predloga, bez mogućnosti da ga proširi na druge delove Ustava ili suzi, može (1) "preuzeti" tekst amandmana iz oktobra 2018 ili (2) izmeniti ga u određenoj meri ili (3) sačiniti potpuno nov tekst. Ako Odbor sačini nov tekst ili u onaj iz oktobra 2018. unese znatne izmene (npr. izmeni nadležnosti VSS-a, drastično poremeti ravnotežu u sastavu VSS-a između sudija i istaknutih pravnika i sl), onda bi, pre rasprave i eventualnog usvajanja u Narodnoj skupštini, amandmani ponovo išli na mišljenje Venecijanskoj komisiji.

U svakom slučaju, uloga Venecijanske komisije u dosadašnjoj proceduri, kao i ubuduće, ostaje vitalna. Hteo bih da skrenem pažnju široj javnosti da mišljenja Venecijanske komisije zaista pravno ne obavezuju i da ih ne treba shvatiti kao nekakve pravne "ultimatume", ali ona imaju snagu onog što mi pravnici nazivamo soft law. U pitanju su korisne pravne instrukcije koje se daju iz pozicije čuvara evropskog ustavnog nasleđa i zajedničke pravno-kulturne baštine Evrope, kojoj i Srbija pripada, nezavisno od članstva u EU. Ne služe ti saveti da bi se dovela u pitanje suverenost nacionalnog ustavotvorca nego da bi se nacionalnom ustavotvorcu pomoglo da pronađe rešenja koja će uspostaviti ravnotežu između opšteusvojenih civilizacijskih tekovina evropskog i globalnog ustavnog prava, s jedne, i nacionalnih vrednosti i principa, s druge strane. Stoga, nije Venecijanska komisija neki nametnuti, virtuelni ustavotvorac kojeg Ustav ne poznaje nego ključni činilac onog što se u modernom ustavnom pravu naziva internacionalizacijom ustavnog prava, a ima svoje normativno utemeljenje i u odredbama našeg Ustava (čl. 1. i 16, u kojima Srbija izražava privrženost evropskim principima i vrednostima i u kojima je propisana neposredna primena opštepriznatih principa i pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora.


Tačno je da Srbiju ne karakteriše visok nivo ustavne kulture, koja, između ostalog, podrazumeva da građani imaju odgovarajuću svest o svekolikom - pravnom, političkom, društvenom, ekonomskom - značaju ustava. Građani nemaju ni mnogo poverenja u sudstvo i sudije. Naizgled paradoksalno, ali kao da je dostojanstvo sudijske funkcije bilo veće u onom periodu kada su postojali jedna partija i jedinstvo vlasti nego danas. Stoga, nije lako ni objasniti običnim ljudima zašto je za život države i građana od suštinskog značaja upravo reforma pravosuđa, koja mora početi od Ustava. Pravna država je ne samo okvir koji garantuje pravnu sigurnost i pravnu jednakost građana, već i nužan uslov za razvoj privrede i društva, pa i kulture života. Davno je rečeno da jedino pravna država može biti i kulturna država.

Objektivno posmatrano, građane ne zanima previše kako se biraju sudije i kako im prestaje funkcija. Njih interesuje da, kad se pred sudom nađu, imaju više poverenja u sudije kao ljude od integriteta. Nije reč samo o nezavisnosti sudija od politike i drugih nedozvoljenih uticaja, nego i o njihovoj stručnosti, ali i ljudskim kvalitetima - posvećenosti poslu, pristojnom i profesionalnom odnosu prema učesnicima u sudskom postupku, spremnosti da razumeju i širi kontekst konkretnog spora, čak i o tome kako se nose i kako izgledaju. Zbog toga, iskreno rečeno, ova ustavna reforma može se učiniti daleka građanima. Ipak, oni treba da budu svesni dveju važnih stvari. Prvo, ustavna promena nije izvodljiva bez njihovog aktivnog učešća. Obavezni ustavotvorni referendum građane čini ustavotvorcima, onima koji daju "poslednju reč" o ustavnim promenama. Drugo, ova ustavna revizija je najmanje politička i stranačka stvar, za razliku od svih drugih, koje bi se mogle ticati izbornog sistema i sistema vlasti, oblika vladavine, teritorijalne organizacije i sl. Ova ustavna reforma je najviše stvar građana i najneposrednije se njih tiče, jer bez nezavisnog i odgovornog sudstva, koje sudi pravično i u razumnom roku, ljudska i manjinska prava su puke proklamacije bez realne vrednosti. Pri tom, treba biti realan i priznati da promena Ustava, sama po sebi, makar bila i najbolja, neće dovesti do poboljšanja stanja u pravosuđu, nego je samo nužna pretpostavka za ostvarenje ovog cilja.


Na ovo pitanje sam, čini mi se, već odgovorio. Nema više prve, druge, treće itd. verzije. Postoji tekst nacrta ustavnih amandmana koji je u oktobru 2018. dobio saglasnost Venecijanske komisije. Taj tekst nije, u formalnom smislu, sastavni deo predloga za promenu Ustava koji je Narodna skupština usvojila 8. juna ove godine, ali je on, bez sumnje, relevantna podloga za akt o promeni Ustava, koji će izraditi Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo. Ni formalno ni suštinski nema smetnji da Odbor prihvati taj tekst, ali ni da izvrši manje ili veće izmene u njemu. Očekujem da će Odbor taj svoj posao uraditi odgovorno, ali i efikasno, jer ima pred sobom dobar materijal, koji je upotpunjen i javnim slušanjima, održanim tokom maja i juna ove godine. Kad odbor sačini akt o promeni Ustava i ustavni zakon za njegovo sprovođenje, najverovatnije će biti organizovana i nova javna slušanja. Kao što sam već rekao, ako se taj tekst bude znatno razlikovao od onog iz oktobra 2018, tražiće se i novo mišljenje Venecijanske komisije. Tek posle toga, uslediće rasprava u Narodnoj skupštini i eventualno usvajanje akta o promeni Ustava dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika.

Iskreno, nisam uočio da su predstavnici pojedinih strukovnih organizacija na ovim javnim slušanjima, dovoljno argumentovano ukazali na "problematične" delove. Neki i dalje govore o ranijim verzijama nacrta ustavnih amandmana, ali se preterano ne osvrću na ovu poslednju verziju koja je dobila saglasnost Venecijanske komisije. Nisam registrovao ni neka nova, konstruktivna rešenja. Ako ćemo pitanje depolitizacije pravosuđa svesti samo na način izbora sudija, još uže na sastav VSS-a, i to da li će u njemu biti šest ili sedam sudija, a pet ili manje istaknutih pravnika, onda to može biti sve samo ne ustavnopravno poimanje ovog pitanja.


Kad je reč o "brojnim primedbama stručne javnosti", potrebno je, najpre, odgovoriti na dva pitanja. Prvo, na šta se one odnose, šta je njihov predmet. Drugo, od koga potiču. Što se tiče prvog, zvaničnog teksta ustavnih amandmana još uvek nema, njega očekujemo od Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo, a upućivati kritike nekim ranijim verzijama nacrta ustavnih amandmana, koje više nisu relevantne, znači namerno uvesti priču o ustavnoj reformi u novi "lavirint" kako bismo se u njemu ponovo "izgubili". Ako, međutim, imamo u vidu tekst nacrta amandmana iz oktobra 2018, on je dobio "zeleno svetlo" Venecijanske komisije i primedbe ovom tekstu se mogu iznositi iz nekih drugih razloga, ali ne iz razloga poštovanja evropskih standarda i principa, jer pretpostavka je da je Venecijanska komisija najpozvanija da pravno oceni da li su rešenja iz nacrta ustavnih amandmana u skladu sa tim standardima ili nisu. Drugo, nije nebitno od koga potiču primedbe. Među strukovnim organizacijama kad je o sudskoj vlasti reč, bez sumnje, najveću težinu imaju stavovi Društva sudija Srbije, ali ne treba smetnuti s uma da i ta organizacija ima svoje partikularne interese. Ti interesi ne moraju uvek da budu u saglasju sa načelima ravnoteže i jedinstva ustava, koja ne pretpostavljaju apsolutnu nezavisnost sudstva nego uspostavljanje maksimalno nezavisnog i odgovornog sudstva u demokratskom ustavnom poretku koji svoju legitimnost zasniva na načelu suverenosti građana (član 2. Ustava Srbije).

Izuzetno je važno, baš u ovoj osetljivoj materiji, voditi računa o ustavnim načelima i njihovoj koherentnosti radi obezbeđenja visokog stepena jedinstva ustavnopravnog poretka. Sa stanovišta načela, evo kako stvari stoje. Načelo stalnosti sudijske funkcije je ozbiljno dovedeno u pitanje tzv. probnim mandatom lica koja se prvi put biraju na sudijsku funkciju i koje bira Narodna skupština. Stalnost je inherentno svojstvo sudijske funkcije kao takve. Mogu li se privremene sudije, koje bira Narodna skupština, uopšte smatrati pravim sudijama, odnosno pravim nosiocima sudijske funkcije? Moje je mišljenje da ne mogu. Da li takvo rešenje postoji u Ustavu iz 2006? Postoji i biće "brisano" tako da sudijska funkcija ponovo bude stalna bez izuzetka. Takođe, da li je stalnost sudijske funkcije dovoljno zagarantovana ako su osnovi za prestanak funkcije propisani zakonom, a ne Ustavom? Nije, a to je aktuelno ustavno rešenje. I ono će biti izmenjeno ponovnom konstitucionalizacijom osnova za prestanak sudijske funkcije. Prema tome, sa stanovišta načela stalnosti sudijske funkcije, nije teško odgovoriti na pitanje da li je bolji važeći ustavni tekst ili najavljeni tekst ustavnih amandmana.

Drugo, depolitizacija pravosuđa, koja nije ustavno načelo niti ustavni cilj, nego širi, strateški, državni cilj ne ostvaruje se neodmerenim snaženjem sudstva nego uspostavljanjem ustavne ravnoteže. Ako sudije, prema savremenim evropskim standardima, ne treba da bira parlament, onda će po novim ustavnim rešenjima upravo taj zahtev biti ispoštovan. Aktuelni Visoki savet sudstva ceo proizlazi iz Narodne skupštine. Potencijalni Visoki savet sudstva biće zasnovan na ravnoteži između sudijskih članova, koje biraju sudije i članova istaknutih pravnika, koje bira Narodna skupština. Načelo ravnoteže u sastavu Visokog saveta sudstva ne mora podrazumevati paritet članstva, ali svakako ne može značiti i znatnu prevlast jednog ili drugog tipa članstva. Meni se čini da zagovornici prevlasti članova sudija u odnosu na članove istaknute pravnike, nemaju poverenja u kategoriju istaknutog pravnika. Zašto bi članovi istaknuti pravnici bili manje imuni na političke, ali i bilo koje druge uticaje od članova sudija? Uostalom, to su istaknuti pravnici koje bira Skupština, ali kojima integritet i legitimet ne daje Skupština nego njihovi stručni, naučni i društveno priznati rezultati, kao i njihovi ljudski kvaliteti. Podsetio bih da se i sudije Ustavnog suda biraju iz reda istaknutih pravnika od strane Skupštine, predsednika Republike ili opšte sednice VKS-a. Najzad, Visoki savet sudstva nije pravosudni organ, nego nezavisni i samostalni državni organ ili, kako se u teoriji ističe, državni organ sui generis. Uravnoteženi sastav ovog organa je jedan od institucionalnih garanta njegove nezavisnosti. Upravo takav njegov sastav je izraz načela podele vlasti (član 4), "međusobne provere i ravnoteže (checks and balances)", kako Venecijanska komisija preporučuje da glasi nova ustavna formulacija, kao i načela građanske suverenosti, jer nijedna grana vlasti u demokratskoj državi, pa ni sudska, ne sme sasvim izgubiti "kopču" sa građanima kao nosiocima suverenosti (član 2).

Bojazan od uticaja izvršne vlasti posledica je naše "hronične bolesti", o kojoj smo već govorili, - slabe ustavne kulture, koja podrazumeva i tradicionalno nepoverenje u institucije, stav da se iza svakog predloženog rešenja krije namera političke vlasti da ga zloupotrebi i, što je naročito važno, previđanje uloge pojedinaca od integriteta u izgradnji i funkcionisanju institucija. Da postavim još i ovo pitanje: ako bismo izbor sudija i prestanak sudijske funkcije prepustili sudijama ili preovlađujuće sudijama, ako bi, dakle, sudska vlast izvirala iz sebe same, šta bi ostalo od podele vlasti? Na tu opasnost od pretvaranja sudstva u sistem za sebe upozoravali su mnogi doajeni pravne nauke još u vreme kada se rađala ideja o pravosudnom savetu (na primer Đorđe Tasić). Prema tome, ako stvari posmatramo sa stanovišta ustavnih načela o sudstvu, ustavnih načela uopšte i zahteva za uspostavljanjem ravnoteže u sastavu tela koje odlučuje o statusu sudija, zaključio bih da su primedbe koje su upućivane, u najvećem delu, bez osnova ili bar neosnovano preuveličane. Ako posmatramo detalje, a naročito nomotehnički aspekt nacrta amandmana iz oktobra 2018, što uopšte nije za zanemarivanje, i sam bih imao da istaknem više sugestija i potreba za poboljšanjem. Nisam siguran da smo na adekvatan način definisali i ključnu kategoriju u novom sistemu - istaknutog pravnika, pogotovo što je to učinjeno na način koji se razlikuje od istaknutog pravnika koji se bira za sudiju Ustavnog suda. Na to sam na jednom javnom slušanju i ukazao članovima Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo. Stoga, ne tvrdim da je posao u vezi sa ustavnim amandmanima o pravosuđu završen i da je zadatak odbora za Ustavna pitanja i zakonodavstvo puka formalnost. Ipak, sve što je do sada učinjeno, uliva mi optimizam da će ustavne promene, ako do njih dođe, biti relevantan iskorak u odnosu na važeća ustavna rešenja u delu o pravosuđu.


To nije pitanje koje treba uputiti meni. Posle usvajanja predloga za promenu Ustava, "na potezu" je Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo. Ja ću biti ličan i reći da imam poverenje u ovo telo, jer se ono sastoji od nekoliko iskusnih pravnika, među njima i jednog doktora ustavnog prava, ali i od mojih bivših odličnih studenata. Slušao sam izlaganja nekih od njih na poslednjem javnom slušanju u Kragujevcu. Pokazali su da razumeju da ova ustavna reforma nije političko i stranačko, već nadstranačko pitanje od najvišeg opšteg interesa. Ne treba brzati, jer "što je brzo to je i kuso", kaže naš narod. Ipak, preterano otezanje i novi zastoji samo bi potvrdili da kao društvo u celini nemamo snagu da izvedemo neophodnu ustavnu reformu do kraja i stvorimo normativnu pretpostavku za viši nivo vladavine prava u našoj zemlji. Naša ustavna tradicija je bogata, a ovih dana obeležavamo i stogodišnjicu jednog od niza ustava koje smo imali u istoriji, Vidovdanskog ustava iz 1921. Izražavam nadu da će nam ovaj jubilej i veliki praznik Vidovdan biti podstrek da ovu ustavotvornu radnju uspešno okončamo.



Email Print