O prilagođavanju javne uprave i institucionalnog okruženja zahtevima punopravnog članstva u Evropskoj uniji

Redakcija časopisa Pravnik u privredi i pravosuđu razgovara sa gospodinom Dušanom Protićem, programskim menadžerom za Unutrašnje tržište i konkurentnost.

Centar za evropske politike je nezavisna, nevladina, neprofitna think tank organizacija koju je osnovala grupa stručnjaka u oblasti evropskog prava, ekonomije i javne uprave, sa zajedničkim ciljem da doprinesu unapređenju okruženja za kreiranje javnih politika u Srbiji, tako što će ga učiniti transparentnijim i inkluzivnijim, zasnovanim na činjenicama i suštinski orijentisanim ka EU.

Neposredni povod za ovaj razgovor jeste podnošenje prijave Komisiji za zaštitu konkurencije zbog tržišnog ponašanja učesnika na tržištu telekomunikacija i eventualnog kršenja Zakona o zaštiti konkurencije u delu restriktivnih sporazuma.

Od kada postoji Udruženje, kako ocenjujete dosadašnje rezultate rada i šta biste izdvojili kao najveći poduhvat i uspeh ostvaren u prethodnom periodu?

Centar za evropske politike je osnovan 2011. godine, kao nezavisna, nevladina, istraživačka organizacija - think tank, koja deluje u oblastima javnih politika tesno vezanih za proces evropskih integracija Srbije, a u cilju unapređenja okruženja i razvoja tih javnih politika na putu pristupanja Srbije Evropskoj uniji. Od tada je realizovan veliki broj aktivnosti, istraživanja i projekata vezanih za razvoj zakonodavstva, institucionalnog okruženja, ljudskih resursa i konkretnih predloga u oblastima reforme javne uprave, državno-službeničkog sistema, zaštite konkurencije i zaštite potrošača, ekonomske politike i razvoja unutrašnjeg tržišta, praćenja rada pravosuđa, i drugih sektorskih oblasti.

Verovatno najznačajniji rezultat rada CEP-a je predlog novog pristupa politici proširenja - Model faznog pristupanja EU, koji je kreirao CEP u saradnji sa Centrom za evropske političke studije iz Brisela, koji je osmišljen tako da odgovori na ključne izazove procesa proširenja EU i pruži realan i izvodljiv plan puta Srbije ka članstvu u EU u najkraćem mogućem vremenu. Iako još uvek traje njegovo predstavljanje i promocija, Model faznog pristupanja EU je već ostvario uticaj na nosioce političkog odlučivanja u institucijama EU i na bilateralnom planu, izazvao diskusije, a očekujemo da utiče i na konkretne odluke i buduću dinamiku procesa proširenja.

Dosadašnji rezultati, kako na analitičkom planu, tako i u pogledu razvoja predloga regulative i javnih politika, doneli su CEP-u i zvanje najbolje think tank organizacije na Zapadnom Balkanu i među top deset u Centralnoj i Istočnoj Evropi, prema renomiranim Global Go To Think Tank izveštajima.

Molimo Vas navedite nam nešto više o aktuelnim aktivnostima koje sprovodi Udruženje.

CEP u kontinuitetu sprovodi aktivnosti koje su usmerene ili tesno vezane za napredak u pravnoj harmonizaciji, ispunjavanju uslova i zahteva iz pregovaračkog procesa, kao i uopšte prilagođavanja naše javne uprave i institucionalnog okruženja zahtevima punopravnog članstva u Evropskoj uniji. Konkretno, aktuelni su nedavni predlozi CEP-a vezani za Program ekonomskih reformi (ERP) za period 2024 - 2026, kao najvažniji strateški dokument u ekonomskom dijalogu EU i zemlje kandidata, usmereni na pojedine mere i usklađivanje sa izmenama metodologije tog instrumenta. CEP je predvodio stručnu grupu koja je izradila nedavno usvojenu Strategiju za razvoj malih i srednjih preduzeća Republike Srbije za period 2023-2027. godina. Pored toga, CEP predvodi projekat Pokretači civilnog društva na Zapadnom Balkanu za reformisanu javnu upravu (WeBER3.0), u saradnji sa partnerom na evropskom nivou, Centrom za istraživanje javne uprave (KDZ) iz Beča, a koji predstavlja nastavak saradnje regionalne mreže nevladinih istraživačkih organizacija u cilju razvoja javne uprave u skladu sa evropskim standardima, a koja je započeta još 2015. godine. Aktivno učestvujemo u nastavku pravne harmonizacija u oblasti infrastrukture kvaliteta i pripreme nove strategije u toj oblasti za period od narednih šest godina.

Ovo je samo deo tekućih aktivnosti, ali posebno treba istaći da je CEP jedan od osnivača i članova Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji (NKEU), platforme koja okuplja oko 900 organizacija civilnog društva, profesionalnih udruženja, akademskih institucija i stručnjaka, a koja obezbeđuje strukturisani dijalog sa vladinim predstavnicima, radi ocenjivanja napretka u procesu pristupanja, davanja stručne podrške državnim organima i telima iz okvira pregovaračke strukture, i zagovaranju pristupanja Srbije Evropskoj uniji. U okvirima NKEU, CEP predvodi nekoliko radnih grupa Konventa, i to radne grupe za pregovaračko poglavlje 1 - Slobodno kretanje robe, za poglavlje 3 - Pravo poslovnog nastanjivanja i sloboda pružanja usluga, za poglavlja 4 - Slobodno kretanje kapitala i 9 - Finansijske usluge, zatim radne grupe za poglavlje 8 - Politika konkurencije, kao i za poglavlje 28 - Zaštita potrošača i zaštita zdravlja.

Recite nam nešto više o prijavi koju ste podneli Komisiji. Zašto smatrate da je prekršen zakon? Po Vašem mišljenju, do kakvih posledica bi moglo da dođe zbog eventualnog kršenja odredaba Zakona?

Svi građani Srbije, kao korisnici usluga mobilne telefonije, bili su nemi svedoci da su njihovi mobilni operateri gotovo istovremeno promenili cene post-pejd paketa. Dva od tri operatera nisu čak ni obavestili svoje korisnike putem SMSa ili na drugi pogodan način, iako gotovo svakednevno šalju neke netražene poruke. Posledica istovremene promene cenovnika je da su korisnici praktično „zaključani” kod postojećih operatera, jer je praktično obesmišljeno pravo korisnika usluge da raskine pretplatnički ugovor zbog promene cena paketa, kad su svi operateri podigli cene i nema svrhe prelazak kod drugog. Ovo je snažna i prilično očigledna indikacija kartelizacije tržišta mobilne telefonije.

U ovom slučaju, ključne činjenice su slični raspon povećanja cena usluga operatera i vremenski momenat, odnosno izuzetno kratak period od mesec dana u kojem je promena cenovnika sprovedena. Upravo slični raspon povećanja cena usluga više učesnika na relevantnom tržištu i vremenski sinhronitet tog povećanja se uobičajeno smatraju pouzdanim indikatorima nastupanja povrede konkurencije u slučajevima restriktivnih sporazuma putem usaglašene prakse (Dyestuffs slučaj). Za sada nema drugog racionalnog objašnjenja za navedeno paralelno i sinhronizovano ponašanje učesnika na tržištu osim nekog vida dogovora ili usaglašene prakse, što primenom standarda „jedinog uverljivog objašnjenja” koji je definisan u sudskoj praksi Evropske unije (Wood Pulp test) potvrđuje verovatno postojanje restriktivnog sporazuma učesnika na tržištu mobilne telefonije.

CEP ne tvrdi da je u ovom slučaju nastupila povreda konkurencije putem restriktivnog sporazuma, ali smatramo da su se već u ovom trenutku, na osnovu podataka koji su javno dostupni, a to je kretanje cena i momenat donošenja novih cenovnika, stekli uslovi da Komisija za zaštitu konkurencije donese zaključak o pokretanju ispitnog postupka. Na osnovu dosadašnjih šturih reagovanja Komisije, pitanje se svodi na kvalitet standarda „osnovane pretpostavke” kao uslov za pokretanje postupka. Notorni podaci i očigledne radnje operatera po našem mišljenju prevazilaze taj standard i zahtevaju da se postupak sprovede, a u samom postupku utvrdi da li je i o kojem vidu restriktivnog sporazuma reč u konkretnom slučaju.

Posebno je indikativno da je desetak dana nakon podnošenja i objavljivanja naše inicijative, crnogorska Agencija za zaštitu konkurencije pokrenula po službenoj dužnosti ispitni postupak radi utvrđivanja postojanja zabranjenog sporazuma sva tri tamošnja operatera mobilne telefonije, kod gotovo istovetnih okolnosti kao u našem slučaju, i takođe isključivo na osnovu javno poznatih činjenica o promenama cenovnika. Kako u regionu primenjujemo istovetna pravila konkurencije, smatramo da je to još jedna potvrda da je naša inicijativa osnovana i da je ispunjen standard osnovane pretpostavke za pokretanje ispitnog postupka protiv A1, Yettel i MTS-Telekom Srbija.

Da li Komisija ima na raspolaganju mere koje bi mogla efikasno da primeni u ovom slučaju (npr. nenajavljeni uviđaj i sl)?

Sumnja u postojanje restriktivnog sporazuma je upravo idealna situacija za korišćenje tog izuzetno efektivnog procesnog instrumenta nenajavljenog uviđaja (dawn raid), putem iznenadne kontrole poslovnih prostorija, predmeta i baza podataka, ulaskom u komunikaciju čelnika ovih kompanija, njihovu elektronsku poštu, druge podatke o njihovom kretanju i komunikaciji u periodu kritičnom za mogući nastanak nedozvoljenog sporazuma. Nažalost, pitanje je kakav bi efekat imala ova dokazna radnja u ovom momentu, s obzirom na značajan protek vremena od trenutka kad se proširila vest o promeni cena postpejd paketa u javnosti, kao momenta kada je svima postalo jasno da se nešto dogodilo na ovom tržištu. S druge strane, Komisiji je na raspolaganju i set drugih dokaznih radnji, samo što je preduslov ono što smo mi zahtevali putem naše inicijative - da se najzad pokrene ispitni postupak u ovom slučaju.

Šta treba preduzeti da se ovakve situacije ne bi više ponavljale?

Zakon o zaštiti konkurencije je dugo istican kao primer uspešne pravne harmonizacije. U ovoj izuzetno složenoj pravnoj oblasti je sprovedena izgradnja efikasnog institucionalnog modela i što je takođe važno, sprovedena je uspešna recepcija evropskih pravila konkurencije, tako da ova složena pravila mogu jednako efikasno da funkcionišu u kontekstu našeg upravnog materijalnog i procesnog prava, sudske zaštite i uopšte, domaćeg pravnog poretka. Jedan od pravnih instituta koji je u tom smislu bio potpuni novitet u našem pravu i izuzetno značajan za suzbijanje povreda konkurencije jeste upravna mera zaštite konkurencije, koja se određuje u obliku obaveze plaćanja novčanog iznosa u visini do 10% od ukupnog godišnjeg prihoda ostvarenog na teritoriji Republike Srbije. Nesumnjivo je reč o ozbiljnoj pretnji svim učesnicima na tržištu koji su spremni da vrše povrede pravila konkurencije, i prema tome bi trebalo da ima snažno preventivno dejstvo.

Ono što možda nedostaje, kako bi se taj efekat odvraćanja potpunije ostvario, jesu odluke Komisije za zaštitu konkurencije koje bi imale veći odjek u javnosti i među privrednim subjektima, u slučajevima koji uključuju krupne tržišne igrače, slučajevi koji bi bili orijentir u praksi suzbijanja povreda konkurencije (Landmark slučajevi). Čini nam se da je ova situacija sa operaterima mobilne telefonije upravo dobra prilika da Komisija izgradi takav slučaj, da pokaže svoju snagu, da pokaže efekat mera koje može da izrekne, i to protiv učesnika na tržištu za koje se ponekad stiče utisak da im „niko ništa ne može”.

Šta biste izdvojili kao najveći nerešeni problem okruženja u kojem posluje srpska privreda i koje bi to rešenje bilo koje bi dovelo do ostvarivanja boljih uslova poslovanja, a time i za samu Državu?

Tržište telekomunikacija je strogo i detaljno regulisano tržište, uključuje pravila propisana Zakonom o elektronskim komunikacijama, kao i aktivnost tržišnog regulatora, RATEL-a. Pitanje dozvola za ulazak na tržište usluga mobilne telefonije, odnosno dozvola aktuelnih operatera, kao i otvaranje mogućnosti za nove operatere, je pitanje za tržišnog regulatora. Međutim, veći broj učesnika na tržištu po prirodi stvari obezbeđuje viši stepen konkurencije, odnosno jača konkurentski pritisak na postojeće učesnike, pa posmatrano iz tog ugla, novi operateri bi svakako bili dobrodošli.

Da li imate predloge u kom pravcu treba razvijati domaću regulativu u cilju razvoja i modernizacije privrede?

Možda zvuči apstraktno ili idealistički, ali mislim da je i dalje najbolji plan puta ono što nam je već sada predočeno kroz dalje korake pravne harmonizacije, kriterijume za otvaranje pojedinih poglavlja, preporuke i standarde, pogotovo u tzv. ekonomskim poglavljima. Od preuzimanja sektorskih tehničkih propisa i izgradnje pouzdanog sistema akreditacije i sertifikacije, tako da naši proizvodi mogu da ispune „olimpijsku normu” koja ih kvalifikuje za tržište Evropske unije u skladu sa zahtevima iz poglavlja 1, pa do transparentnog i regulisanog sistema kontrole državne pomoći u skladu sa uslovima iz poglavlja 8, postoji veliki broj malih ciljeva čije postepeno ostvarivanje podrazumeva jačanje pravnog i institucionalnog okruženja tako da u krajnjem ishodu imamo privredu koja je potpuno sinhronizovana sa Jedinstvenim tržištem EU. Tek punom tržišnom integracijom sa svojim najbližim i ekonomski najsnažnijim evropskim okruženjem, može se očekivati stvarni i ubrzan ekonomski rast u Srbiji.

Pored usklađivanja propisa, šta treba dodatno preduzeti da bi se ubrzale zaostale evropske integracije?

Ako se stvari posmatraju isključivo kroz prizmu procesa pristupanja Evropskoj uniji i aktuelnog političkog momenta, onda stanje nije ružičasto i teško je očekivati neke nagle skokove u neposrednoj budućnosti. S druge strane, ako se pristupni pregovori i postavljeni zahtevi shvate kao norme koje

Kakvi su planovi CEP-a za budućnost?

CEP će nastaviti svoj rad kao i do sada, bez obzira na trenutne dnevnopolitičke prilike ili pitanje „popularnosti” procesa evropskih integracija. Želimo da zadržimo poziciju vodećeg think tank-a na Zapadnom Balkanu, da dalje napredujemo na osnovu dokazanih ekspertiza i razvoja inovativnih rešenja javnih politika, i da dalje ojačamo svoju poziciju tzv. pouzdanog posrednika (honest broker) između raznorodnih aktera u procesu kreiranja javnih politika kod nas, sve u cilju punopravnog članstva Srbije u Evropskoj uniji i izgradnje evropskih vrednosti u Srbiji.