PRAVO PRIRODE: Pravni izazovi zaštite ugroženih vrsta u Republici Srbiji

1. Uvod

Zaštita životne sredine, prirodnih staništa i biljnih i životinjskih vrsti u njima, trebalo bi da predstavlja jedno od ključnih pitanja savremenog pravnog sistema i javne politike Republike Srbije. U kontekstu procesa evropskih integracija i obaveza preuzetih međunarodnim ugovorima, Srbija se suočava sa zadatkom usklađivanja domaćih propisa sa pravnim tekovinama Evropske unije u oblasti zaštite prirode, voda i biodiverziteta. Posebno značajnu ulogu u ovom procesu ima pitanje upravljanja prirodnim resursima i očuvanja zaštićenih područja, kao i zaštićenih i strogo zaštićenih biljnih i životinjskih vrsti, što se u praksi pokazuje kao izazov jer gotovo bez izuzetaka dolazi do konflikta između, pod sumnjivim okolnostima razvojnih, i ekoloških interesa.

Upravo na tim raskršćima javne politike, između ekonomskog razvoja, energetske bezbednosti i očuvanja prirodnih vrednosti, javlja se potreba za balansiranim, pravno utemeljenim pristupom koji će omogućiti dugogodišnje i održivo korišćenje nacionalnih prirodnih resursa uz očuvanje ekološkog integriteta prostora prirodnih staništa.

Ovo pogotovo jer dosadašnja javna politika u oblasti planiranja i izgradnje prostora poslednjih godina opravdano izaziva zabrinutost stručne i šire javnosti u pogledu ustavnosti i zakonitosti propisa koje donose zakonodavna i izvršna vlast, kao i zbog učestalih nepravilnosti u upravnim postupcima u kojima dolazi do zloupotrebe zakonskih mehanizama u korist privatnih investitora, a sve na neposrednu štetu prirodnih staništa, vode i biodiverziteta.

2. Domaći pravni okvir

Temeljni propis koji uređuje ovu oblast jeste Zakon o zaštiti životne sredine kojim se definišu principi prevencije, integralnog upravljanja i javnog učešća u donošenju odluka koje utiču na životnu sredinu. U skladu sa članom 14 Zakona o zaštiti životne sredine ("Sl. glasnik RS", br. 135/2004, 36/2009, 36/2009 - dr. zakon, 72/2009 - dr. zakon, 43/2011 - odluka US, 14/2016, 76/2018, 95/2018 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon i 94/2024 - dr. zakon), kontrola korišćenja i zaštite prirodnih resursa i dobara sprovodi se kroz niz mehanizama, među kojima posebno mesto zauzima procena uticaja projekata na životnu sredinu. Ovim institutom se obezbeđuje preventivno delovanje države u pogledu zaštite prirodnih vrednosti i sprečavanja mogućih štetnih posledica koje mogu nastati realizacijom projekata, čime se u praksi ostvaruje načelo održivog razvoja i balans između ekonomskih i ekoloških interesa.

Takođe, poseban značaj imaju Zakon o zaštiti prirode, Zakon o planiranju i izgradnji, kao i Zakon o vodama, koji zajedno čine normativni okvir za kontrolu privrednih aktivnosti koje mogu ugroziti nacionalni ekosistem, naročito u osetljivim i zaštićenim područjima poput planinskih i rečnih staništa.

3. Međunarodni okvir i standardi

Republika Srbija je potpisnica i ratifikovala je niz međunarodnih ugovora kojima se postavljaju obaveze u oblasti očuvanja biodiverziteta, ekosistema i održivog korišćenja prirodnih resursa. Međutim, međunarodni okvir ne obuhvata samo materijalnu zaštitu prirode, već i institucionalne mehanizme koji garantuju transparentnost, dostupnost informacija i učešće javnosti u donošenju odluka koje se tiču životne sredine, među kojima su najznačajnije Arhuska konvencija (1998), Konvencija o biodiverzitetu (1992), te Bernska konvencija o zaštiti evropskih divljih vrsta i prirodnih staništa (1979).

Sve ove konvencije ističu značaj participacije javnosti, transparentnosti i naučne utemeljenosti u donošenju odluka, te obavezu države da obezbedi očuvanje prirodnih područja od nepovratnih promena izazvanih ljudskim delovanjem, zarad ekonomskog interesa koji nema utemeljenja u istinskoj svrsi i suštinskoj prirodi održivog razvoja.

S tim u vezi, Arhuska konvencija posebno naglašava pravo javnosti da aktivno učestvuje u postupcima koji se odnose na donošenje odluka o projektima, planovima i programima koji mogu uticati na životnu sredinu, kao i pravo na pristup informacijama i pravnim sredstvima u slučajevima kršenja ekoloških propisa. Konvencija o biodiverzitetu, s druge strane, usmerena je na očuvanje genetske raznolikosti i racionalno korišćenje prirodnih resursa, te obavezuje države da prilikom planiranja razvoja i eksploatacije prirodnih dobara u obzir uzimaju mere zaštite i obnavljanja ekosistema. Bernska konvencija dopunjuje ove obaveze fokusom na zaštitu evropskih divljih vrsta flore i faune i njihovih prirodnih staništa, čime se uspostavlja obaveza država članica da spreče narušavanje ekološke ravnoteže kroz gradnju, industrijske aktivnosti i druge oblike antropogenog pritiska, kao posledica nemarnog ljudskog delovanja, zarad kapitalističko-koruptivnih interesa privatnih kompanija i vladajuće strukture vlasti.

Dakle, u međusobnom delovanju, navedene konvencije čine celoviti međunarodni okvir koji države obavezuje da uspostave transparentne procedure odlučivanja, razviju efikasan sistem procene uticaja na životnu sredinu i obezbede stalni monitoring ekološkog stanja. Time se potvrđuje da zaštita prirodnih dobara ne može biti posmatrana samo kao pitanje nacionalne politike, već kao deo šireg međunarodnog sistema zasnovanog na principima odgovornosti, javne participacije i naučne utemeljenosti u procesu donošenja odluka. Ovakav pristup ujedno predstavlja i osnovu za jačanje institucionalne kontrole nad projektima koji mogu dovesti do degradacije prirodnih područja i ugrožavanja biodiverziteta, čime se ostvaruje i jedno od temeljnih prava svakog građanina – pravo na zdravu životnu sredinu.

4. Slučajevi iz prakse

a) Primer Rupske reke

Jedan od ilustrativnih slučajeva iz domaće prakse odnosi se na izgradnju male hidroelektrane (MHE) na Rupskoj reci u južnoj Srbiji. Na ovom području, koje karakteriše visok stepen ekološke očuvanosti, zabeleženo je prisustvo više strogo zaštićenih vrsta: potočnog raka (Austropotamobius torrentium), klena (Squalius cephalus), potočne mrene (Barbus balcanicus), potočne pastrmke (Salmo trutta - morpha fario), dvoprugaste iklje (Telestes souffia) i vijuna (Cobitis elongata). Sve navedene vrste imaju izuzetno značajnu ulogu u očuvanju vodnih ekosistema, a njihova staništa su prema važećim domaćim i međunarodnim propisima predmet posebnog režima zaštite.

Ovo pre svega jer na područjima gde obitavaju zaštićene i strogo zaštićene vrste, propisima je izričito predviđeno da je izrada studije o proceni uticaja na životnu sredinu obavezna, upravo zato što bi i minimalne intervencije mogle dovesti do fragmentacije staništa, narušavanja hidrološkog režima i ugrožavanja stabilnosti populacija koje su od presudne važnosti za ekosistemsku ravnotežu. U tom smislu, bilo je nužno da svaka planirana izgradnja MHE, a naročito izgradnja više postrojenja na istoj reci, bude predmet detaljne i stručne procene.

Uprkos tome, u konkretnom slučaju, projekat je realizovan bez adekvatne procene uticaja na životnu sredinu, što predstavlja ozbiljan propust u primeni domaćih propisa i standarda zasnovanih na pravu Evropske unije. Nakon izgrađene dve male hidroelektrane, pokušana je izgradnje i treće, iako je reč o području na kom je, zbog navedenih ekoloških karakteristika, procena uticaja ne samo preporučena, već i obavezna po zakonu.

U upravnom postupku koji se odnosio na izgradnju treće MHE, nadležni organ je najpre 2019. godine doneo rešenje kojim je utvrđeno da je neophodno izraditi studiju o proceni uticaja na životnu sredinu. Ipak, 2022. godine, isti organ donosi suprotno rešenje i obustavlja postupak pokrenut radi odlučivanja o potrebi procene uticaja, iako je prethodno jasno utvrdio da je studija neophodna. Ovaj značajan diskontinuitet u odlučivanju ukazuje na nepravilan, nedosledan i pravno neodrživ pristup zaštiti životne sredine.

Do preispitivanja zakonitosti postupka došlo je tek nakon podnošenja dva vanredna pravna sredstva i to:

1) zahteva za ponavljanje postupka i

2) zahteva za poništavanje konačnog rešenja Odeljenja za urbanizam, privredu i zaštitu životne sredine.

Činjenica da je organ u periodu od tri godine doneo dve međusobno suprotstavljene odluke, i to na području od izuzetne ekološke vrednosti, ukazuje na duboku neusaglašenost administrativne prakse sa principima prevencije, predostrožnosti i pravne sigurnosti. Osim toga, takvo postupanje dovodi u pitanje stvarnu efikasnost sistema zaštite prirode, jer omogućava da se intervencije u osetljivim ekosistemima realizuju bez stručne i zakonski neophodne procene njihovih posledica.

b) Primer Uredbe o proglašenju Predela izuzetnih odlika “Povlen i Kanjon Sušice” Ministarstvo zaštite životne sredine je 2025. godine oglasilo javnu raspravu o Nacrtu Uredbe o proglašenju Predela izuzetnih odlika “Povlen i Kanjon Sušice”. Na prvi pogled, navedena inicijativa ima za cilj očuvanje prirodnog bogatstva Valjevskih planina i zaštitu biljnog i životinjskog sveta od industrijskog i privrednog iskorišćavanja. Međutim, iz Studije zaštite predela izuzetnih odlika Povlena i Kanjona Sušice proizlazi ozbiljan problem – predložene granice zaštićenog područja ne obuhvataju čitav lokalitet valjevskih planina, iako se on u celini nalazi u okviru međunarodno značajnog područja za ptice (Important bird area – IBA), identifikovanog od strane globalne organizacije BirdLife International. Planina Magleš, koja predstavlja prirodni ogranak Povlena, nije obuhvaćena Uredbom, iako predstavlja ključno stanište za brojne vrste ptica, uključujući surog orla (Aquila chrysaetos) i kratkoprstog kopca (Accipiter brevipes). Ovakvo parcijalno pristupanje zaštiti prostora dovodi do pravne i ekološke kontradiktornosti: deo teritorije podleže strogom režimu zaštite, dok drugi, jednako vredni delovi ostaju nezaštićeni i izloženi potencijalnom pritisku industrijskih aktivnosti.

v) Primer brane “Svračkovo” na reci Rzav

Jedan od najaktuelnijih i najspornijih projekata u oblasti upravljanja vodama i zaštite prirode odnosi se na plan izgradnje brane “Svračkovo” na reci Rzav. Rzav se ubraja među ekološki najočuvanije vodotoke u Srbiji, sa izrazito visokim kvalitetom vode i bogatstvom autohtone faune. Iako Uredba o proglašenju nije nikada doneta, u stručnim analizama i planskim aktima više puta je utvrđeno da područje Rzava ima karakter zaštićenog prirodnog dobra, što ukazuje da je ta kvalifikacija korišćena više kao formalna opravdanost projektnih namera, a manje kao stvarna mera zaštite ovog izuzetno osetljivog ekosistema.

Naročito je značajno prisustvo strogo zaštićene vrste – potočnog raka (Austropotamobius torrentium), koja predstavlja indikator zdravih i jakih vodenih ekosistema. Potočni rak je prema domaćim propisima i Bernskoj konvenciji pod strogim režimom zaštite, što podrazumeva zabranu aktivnosti koje mogu dovesti do uništavanja ili degradacije njegovog prirodnog staništa. Prema raspoloživim biološkim studijama i terenskim nalazima, planirana izgradnja brane bi neminovno dovela do značajnih promena vodnog režima, potapanja delova staništa i fragmentacije populacije ove vrste, što predstavlja direktan rizik od narušavanja međunarodnih obaveza Republike Srbije u oblasti zaštite prirode.

U javnim raspravama i stručnim tribinama održanim u Arilju tokom 2025. godine ukazano je da projekat nije praćen adekvatnom procenom kumulativnih i dugoročnih uticaja na biljni i životinjski svet, niti je u dovoljnoj meri analizirana usklađenost sa Bernskom konvencijom i relevantnim evropskim standardima. Ukoliko bi država nastavila sa realizovanjem projekta bez obezbeđivanja pune pravne i biološke zaštite, postoji mogućnost pokretanja postupka pred Stalnim komitetom Saveta Evrope u Strazburu, koji je nadležan za kontrolu sprovođenja Bernske konvencije i može naložiti hitne mere zaštite u slučaju povrede obaveza države članice.

Slučaj brane “Svračkovo” jasno pokazuje da nedovoljno usklađen pristup planiranju infrastrukturnih objekata u osetljivim ekosistemima može dovesti do pravnih sporova, međunarodne odgovornosti države i nepovratnih ekoloških posledica. On predstavlja primer situacije u kojoj samo jedna strogo zaštićena vrsta može biti ključni pravni mehanizam u očuvanju šireg prirodnog kompleksa i u ostvarivanju ustavnog prava građana na zdravu životnu sredinu.

5. Uloga Saveta Evrope i preporuke

Savet Evrope, kroz instrumente kao što su Bernska konvencija i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, promoviše principe održivog upravljanja prirodnim dobrima. U skladu sa tim i posledično, lokalne vlasti bi, unutar zakonskih okvira, trebale da imaju punu slobodu da donose odluke i pokreću inicijative u vezi sa svim pitanjima koja nisu izričito isključena iz njihove nadležnosti ili dodeljena nekoj drugoj neposredno višoj instanci. Dodatno, lokalni organi vlasti bi, koristeći svoja prava na udruživanje, članstvo u asocijacijama i međunarodnu saradnju, mogli u okviru zakonskih okvira, koordinisano delovati kako bi se u praksi primenjivale preporuke Stalnog komiteta Saveta Evrope, posebno u pogledu održivog upravljanja prirodnim dobrima i jačanja lokalne samouprave u Srbiji. Ipak, preporuke Komiteta Saveta Evrope često ukazuju da se problem u zemljama kandidatima, poput Srbije, ne ogleda u nepostojanju propisa, već u njihovoj neujednačenoj primeni, nedostatku koordinacije između državnih i lokalnih organa, te u zanemarivanju javnog ekološkog interesa, a sve u korist kratkoročnih lukrativnih ekonomskih ciljeva pojedinaca.

6. Zaključak

Analizirani domaće i međunarodne pravne izvore kao i primere iz domaće prakse, možemo uvideti sistemski problem u sprovođenju zakona usmerenih na zaštitu životne sredine u Republici Srbiji. Dok se u normativnom smislu ostvaruje visok nivo usklađenosti sa međunarodnim standardima, u praksi se pokazuje nedoslednost i manjak integrisanog pristupa zaštiti prirodnog prostora. Neophodno je da se procesi planiranja i donošenja odluka u oblasti zaštite prirode zasnivaju na principu predostrožnosti, kao i da se uvede obaveznost izrade studije o proceni uticaja na životnu sredinu za sve infrastrukturne projekte u osetljivim i zaštićenim prirodnim područjima, te i da se osigura transparentnost kroz aktivno uključivanje stručne i lokalne javnosti. Održiva zaštita prirode ne može se svesti na formalnu regulativu – ona zahteva institucionalnu doslednost, naučnu utemeljenost i jasnu političku volju da se prirodno bogatstvo Srbije očuva za buduće generacije.

Izvor: Vebsajt Asocijacije sudijskih pomoćnika, Mihajlo Micić, 25.12.2025.
Naslov: Redakcija